广东省清远市乡村治理力量下沉改革综述

村民小组，作为农村产权的所有单位，也是传统基层社会的治理单位，却始终未能充分发挥村民自治的基础作用。有鉴于此，不少地方着手探索下移自治单位，划小治理单元，以村民小组为自治基本单位，试图激活村民小组在自治上的基础性作用，化解村组、组民冲突和单位的非对称性问题。

在广东省清远市，村庄规模比较大、人口较多、面积较大，但是其土地为自然村或村民小组所有，以村庄为单位的村民自治容易流于形式。有鉴于此，清远市大力倡导“自治下移，政务与村务分开”，实施以自然村或村民小组为自治单位、以村庄为公共服务单位的新型治理方式。通过此种改革，自治单位与产权单位达成一致，两者间的利益结构与空间规模均相互吻合，自治成效逐渐显现。今日本刊聚焦广东清远，讲述他们的乡村治理改革故事——

俗话说，基础不牢，地动山摇。在广东省清远市，人们对于乡村治理的“基础”一词，有着更为“精细”的理解。4年来，通过资源输血和机制调养等诸般举措，村民小组，在清远，这一更为庞大的“组织分母”，在基层治理的舞台上，正从边缘走向中心，从配角变成主角。

从将公共服务职能嫁接到村委会的架构之上，到在村小组建立党支部、成立村民理事会，从突出村委会的信息传递和政务中介功能，到理顺村小组的自治实施机制，村小组治理结构正在从曾经的“五脏不全”到而今的“四梁八柱”逐步成型，这场微结构上的变动，也为村委会这一法定基层群众自治组织，找到更加重要也更为合身的生长框架——政务传递、资源统筹。村小组“筋强骨壮”后，承担起更多协调村民利益、调处社会矛盾的重担，村委会在扮演联系基层政权与广大村民桥梁与纽带角色时，更加得心应手。村小组自治挑梁、村委会服务扛旗的格局，正将清远乡村社会治理带入全新境界。

资源分散：

山区市的村治困境

清远市虽然南接广州，但经济却并不发达。“石头缝里刨食吃”的生活，不仅令此处农民的稻梁之谋更加艰难，条条山水的细致分割，也让清远村落更加星散流离，土地格外七零八落。如此地情，令乡村治理者们格外困扰：不仅治理单元结构从利益共同体层面高度庞杂、更为斑驳，而且由于土地资源被细碎分割，导致乡村发展能力普遍缺乏。

“全市最大的行政村有8000人，竟然有72个村小组。”“有一户村民的承包地，被分成36个地块。”——这两句引文，分别出自清远市对全市村级组织运转现状的摸底调查报告和广东省农业厅有关农村土地确权的调研报告。“这种情况在清远虽不多见，但也不算凤毛麟角。”清远市委农办相关负责人说，全市1023个行政村，分为18707个村民小组，“平均每个行政村18个村小组，比起珠三角平原地区，要多得多。”

基层组织与土地资源双重细碎化的因果链条，是观察清远乡村治理昔日困境的一条角度上佳管道。一方面，土地所有权往往被掌握在组织机制不健全、议事规则不完备、资源配置能力不够强的村小组手中，村民财产权益难以得到有效保障和必要增进，村级公益事业也在镇、村、组的扯皮拉锯中陷入窘境;另一方面，土地细碎化现状与农业集约化趋势之间的矛盾日益突出，然而，行政村的行政化与村小组的空虚化，却让缺乏足够熟人因子维系的村委会，在协调村民利益、统筹发展资源方面，更是常常遭遇能力不足、左支右绌的窘境。

在清远，长期以来，由于发展集体经济缺乏“抓手”，许多村委会维持正常运转尚显吃力，权力行使与服务村民的超宽半径，令其面对村小组呼吁改善基础设施建设的请求爱莫能助。而村小组虽然是一艘艘集体经济小船名义上的掌舵人，却因为缺乏厚实的民主议事基础难当重任。

2012年，清远市委书记葛长伟在跑遍全市300多个村庄为乡村治理微环境一一号脉之后，总结出村民自治效果不明显、基层党组织较为薄弱、农村公共服务水平较低等六大病因。用他的话说，“以行政村为基础的基层治理模式，越来越不适应农村发展和社会治理需要。”对症下药，清远开出的药方就是，将以党组织、村民自治组织、集体经济组织为代表的乡村治理力量下沉(简称“三个下沉”)到村小组，提升村小组在村民自治中的作用。

回归自治：

村小组的蝶变之路

在位于广东省社会主义新农村建设试验区(清远片区)内的佛冈县石角镇里水村，大田村小组的村民没有想到，他们的自然村会作为“试验区中的试验区”，尝到清远市“三个下沉”夯实村小组自治基础改革盛宴中的“头啖汤”。

“小组长+会计+出纳”，以前的村小组管理，三个人就能撑起“一台戏”。不过，在大田村小组，两三个人当家主事的情况已成“老皇历”。“党支部+村民理事会+监事会”的架构下，是一个由10人组成的村治管理团队。“7名理事会成员，3名监事会成员，小组长、村支书、理事会理事长一肩挑。”大田村干部告诉记者，新班子组建之后，从整合土地，到安排流转，再到引进公司集中经营，村里的发展正在一步一个脚印地往前推进，“而以前，连召集村民开个会都很困难。”

同样对开会暌违已久的，还有英德市西牛镇赤米村楼下村小组的村民们。楼下村党支部和村民理事会甫一成立，就带领村民办了两件大事：一是召集村民开会，决定集中拆除村中废弃房屋，并向村民筹资建设文化活动广场;二是2013年夏天，楼下村遭遇特大洪灾袭击，村中150亩晚稻颗粒无收。农业部门建议改稻种蔬，为提振信心，村干部带领理事会成员率先引种45亩大心荠菜搞试验大获成功，到第二年，不用动员，村民早早就将菜种撒进田里。

伴随改革渐入佳境，迄今为止，清远市在村小组一级共成立10058个党支部，选举产生村民理事会14554个，19623个经济合作社为“村小组自治”在集体经济管理和发展方面铺就组织阶梯。

英德市石牯塘镇萤火村叶屋村小组，被作为清远治理力量下沉改革的标本，迎来一拨又一拨的考察“取经”者。叶屋村小组干部们喜欢用数字来描述村里的这场华美蝶变，“2009年，村民人均纯收入只有3000元，现在已经达到3万多元，是全省平均水平的2倍还多。”他们认为，改革后，村民理事会和经济合作社得以真正运转起来，整合土地、统筹经营的路子才能够真正走通，“村集体收入也翻了近两番。”

集体经济池水满了，村民收入腰包鼓了，村庄矛盾纠纷摩擦出来的火星自然也就少了。2012年改革后，清远全市涉农纠纷发生比例下降21%，像英德市西牛镇这样曾经问题突出的大镇短短两年便将上访件数成功归零。而在广东省政府特聘参事钟韶彬看来，村小组管理力量的扩充与自治权利的落地，之所以能够在这么短的时间内便转化为集体经济发展和农村社会稳定的正能量，与乡村治理向村小组这一更具村民自治“气质”与“潜力”的社会单元逐步回归的改革路径息息相关，“在广东，以宗族、姓氏、血缘等为纽带的农村社会资源组织特征仍然较为明显，在这种情况下，以此为划分标准的村小组，仍然应该被作为集体权利行使的基本单元，仍然应该被作为承载治理之手的适宜平台。”

服务枢纽：

村委会的重新定位

自治功能重心的转移，曾让村委会的角色一度变得尴尬起来。英德市一位村委会干部告诉记者，改革前，当着前来调研领导的面，他掰着手指头一一数出村委会曾经承担的100多项职能，希望能尽快减负。没想到改革之后，骤然“轻松”的肩膀，一度让他莫名失落。

不过，对于阳山县岭背镇黄屋村村委会干部黄生来说，这种失落感只是昙花一现。很快，一项新的工作，便把他的时间重新填满。作为村社会综合服务站代办员，骑着摩托车翻山越岭穿梭往返村民家中上门“取件”，成为黄生最为村民津津乐道的记忆画面。村民交给他的“任务”五花八门，从办理计生证到迁移户口，从为小孩改名到申办养老保险，黄生的工作就是将相关材料定期送到镇上社会综合服务中心，然后再将已经办结的证件一一送回村民手中。“每两天就要收一次，晚上还要挑灯夜战，帮村民出具证明材料。”黄生说，虽然工作量比之前几乎翻倍，但相对于在征地、拆迁过程中说服和协调村民，这些工作只是“小儿科”。

在乡村治理现代化的进程中，村委会与村小组能否走出“你强我弱”、“此上彼下”的“跷跷板”模式，成为“清远试验”必须回答的问题。历经4年探索，一个覆盖城乡、体系完备、运行有效、便民惠民的公共服务网络，已经在清远深深扎根。而将落实公共服务城乡均等化主体责任注入到治理下沉后村委会一度出现的职能真空中，则让改革方程式中的行政村与村小组，在各就各位的角色分工中勾勒出清远乡村治理新体系的分明层次。

目前，以行政村为主要依托建立的社会综合服务站(党政公共服务中心)已经在清远遍地开花，总数超过1000个，为村民提供8大类108项农村基本公共服务。此举既可为群众办事省去来回往返的劳苦和费用，也令村委会专注、回归到更加擅长的上传下达和政务服务功能。同时，伴随农村电商发展的方兴未艾，这些服务站(服务中心)也恰好成为信息化进村入户藤蔓攀附的现成秧架。

宋勇辉是英德市英红镇田江村远近闻名的电商致富能手，其经营的网店曾斩获2014年淘宝黄皮、杨桃销量冠军。他的电商销售“大本营”，就扎在田江村党政公共服务站大院里。与其为邻的，则是英德市供销社田江片区综合服务社和农村淘宝田江服务站。“村民来服务站办事，还可以顺便收发快递、购买农资，一齐搞掂。”宋勇辉说。

在清远，行政村村部大院(办公楼)如果还仅仅只是挂着党支部和村委会两块牌子，如今已经稍显“落伍”。不少村庄，“公共服务站+电商服务站”的格局，正在成为行政村管理中枢的“标准配置”。在钟韶彬看来，乡村社会长期以来公共服务资源的紧缺，成为许多矛盾的滋生土壤，“在农村改革中，清远借助村委会的定位调整，巧妙将公共服务下乡的命题铺展开来，可谓相辅相成、标本兼治。”